“印太经济框架”启动，拜登攒的这盘局少了个关键议程

据报道，当地时间23日下午，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF），美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。

自去年10月拜登在东亚系列峰会宣布将启动“印太经济框架”以来，这个倡议就备受关注。但是直到如今启动，其性质、内涵、运行机制仍模糊不清。按照彭博社报道的说法，“许多亚洲官员对印太经济框架都不太明白”。

一个让许多人“不明白”的机制，已经表明了IPEF的创立有多么粗糙。那么，美国为何执意要搞IPEF？

试图在亚太地区寻找新贸易“登陆点”

拜登提出IPEF的初衷，是要填补美国在2017年特朗普时期退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后的空白。

美国退出TPP后，就在亚太地区的多边自由贸易机制中缺席了。TPP后来改名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP），但其协议内容与TPP大致相同。TPP和CPTPP都有许多条款，本质上一样，都建立在多边自由贸易理念的基础之上，只是包容性不够强。

这不符合美国的预期。特朗普退出TPP，是因为信奉单边主义和双边贸易谈判，且认为TPP“不能阻止日本操纵汇率”。拜登政府上台后，虽然日本力劝美国加入CPTPP，但拜登政府认为，CPTPP与美国的亚太战略不够匹配，且因为会导致大量工作岗位流失，遭到美国劳工组织的反对，不利于拜登政府和民主党的政治利益。相关报道>>>《美国一点面子不给 日本为何还死死抓住TPP不放？》

但就在美国纠结之际，以今年1月1日生效的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）为标志，亚太地区的多边自由贸易日趋繁荣。

亚太地区特别是东盟地区，是拜登政府推行“印太战略”的重要节点，美国在亚太地区的贸易进程中缺席，不利于美国推行印太战略。因此，拜登在去年东盟峰会上提出了“印太经济框架”的想法，为推行印太战略寻找经济方面的“登陆点”。

如今IPEF有了初始13个成员国，比CPTPP的规模（11个成员）还大。热闹归热闹，但问题是，IPEF存在天然缺陷。

IPEF存在两大“基因”缺陷

正常的多边贸易机制，离不开两个前提：一是市场相互开放，相互减免关税；二是法律地位平等，没有强制性。IPEF在这两个方面，一块都不沾。

印太经济框架目前设定了四大类别：公平和适应性强的贸易、弹性的供应链、基础设施和减少碳排放、税务和反腐败。其中在公平和适应性强的贸易方面，又设置了劳动力、环境和气候变化、数字经济、农业、监管透明度、竞争规则和贸易通畅性七个子领域。

有兴趣参与印太经济框架的经济体，无需参与全部四大类别，但一旦参与其中的某些议程就需要严格遵守协议。

看上去IPEF的四大议程是那么回事，却缺少了最关键的一个议程：市场相互开放。

▲白宫。图/新华社

美国贸易代表办公室副代表莎拉·比安基4月底在解释IPEF时明确表示，IPEF“不包括谈判市场相互开放的议程”。也就是说，美国不会向IPEF成员国开放市场。

此外，为了避开国会程序（因为讲不明白），美国启动IPEF，是通过拜登签署总统行政令执行的。这意味着在拜登任期结束，IPEF就可能散架。

与此同时，美国要求成员国加入IPEF相关议程时，必须作出法律承诺。一方是随时可能失效的总统行政令，另一方却要作出法律承诺，这其实是一种强制性、不平等的协议框架。

有着明显“基因”缺陷的IPEF，为什么还有十几个国家要当初始成员国呢？

美国靠什么吸引其他经济体加入

IPEF作为印太战略的经济部分，自然有遏制中国之意。但美国不想开放市场，靠什么吸引其他国家？

主要在两招。一是四大议程里的“弹性供应链”，二是美国在IPEF中极为强调的“数字经济”。所谓数字经济，即美国掌握的大数据，通过贸易数据的识别、选择、储存和引导进行资源分配，把原本流向中国的美国订单导向印太经济框架成员，建立不依赖中国的所谓“弹性的供应链”。

还记得不久前，美国商务部强令20多家国际芯片大厂将订单、投资、库存数据等商业机密交给美国商务部吗？美国商务部和贸易代表办公室，正是主导美国IPEF事务的两大部门。

不过，虽然美国可以靠“数字经济”和建立新供应链的承诺吸引一些经济体加入IPEF，但不代表能实现遏制中国的意图。

▲双燃料集装箱船在山东港口青岛港前湾集装箱码头装卸货物。图/新华社

一方面，中国是全球120多个国家最大的贸易伙伴。仅东盟国家，去年与中国的贸易额就超过了8万亿美元，而美国与东盟只有3万多亿美元。东盟国家不会为了IPEF中的美国订单就自损利益站队。相关报道>>>《外媒：美国拉东盟“抗衡中国”野心大能力小》

另一方面，除“弹性供应链”还有点吸引力外，IPEF的其他三大议程与多数IPEF成员的治理现状和发展目标并不吻合。

所以IPEF的现状是，台子搭起来了，但戏还不知道怎么唱。这是一个强调美国主导、试图只实现美国战略目标而不强调共同利益的多边经济框架，这样的框架，热闹恐怕只是一时的。

撰稿 / 徐立凡（浙外美国研究中心高级研究员）

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相关报道

印媒：为了让莫迪出席，美国修改IPEF启动正式声明（观察者网）

5月23日下午，拜登在日本东京都正式宣布启动“印太繁荣经济框架”（简称“印太经济框架”、IPEF），莫迪同席，以示支持。然而就在拜登亚洲行前，有印媒爆料印度政府对IPEF的一些方面，特别是贸易问题上有所顾虑。为此，美国允诺印度以更灵活的方式加入。

印媒《德干先驱报》（Deccan Herald）23日披露称，美方修改了“印太经济框架”启动的官方正式声明文本，以“减轻印度的一些顾虑”，随后莫迪同意参加启动仪式。

报道称，在和美方官员经过几天紧张接触后，印度政府才确认莫迪出席启动仪式。为了让莫迪同意出席，美方将启动仪式正式声明的一些内容修改了，以体现“在现阶段IPEF还在协商中，且允许其他国家之后再加入”。

印媒分析称，印度对于加入“印太经济框架”的顾虑在于，并不希望被视作“为了抗衡中国而加入”。

IPEF启动仪式 图自美媒

《德干先驱报》披露称，印度向美国表明立场称，只有在调整公告文本、以使其与“自由、开放、包容的印太地区”的愿景协调一致时，印度才能“成为IPEF启动的一员”。

“自由、开放、包容的印太地区”是印度官方反复强调的亚太地区愿景。在启动仪式上，莫迪发表讲话强调了对“自由、开放、包容的印太地区”的承诺，并呼吁深化经济合作、“探索有创造性的共同解决方案，解决印太地区发展问题”。

《德干先驱报》分析称，印度对于加入“印太经济框架”的顾虑在于，它并不希望被认为是“为了抗衡中国而加入”。

印度外交部发言人阿林丹·巴奇（Arindam Bagchi）5月19日在新德里对记者表示，印度已从美国收到有关IPEF的详细信息，并一直在对其进行审查。 印度外交秘书维奈·夸特拉（Vinay Mohan Kwatra）周六表示，印度和美国之间仍在“讨论IPEF，对话还在继续”。

观察者网 制图

“美国为印度放宽条件”

美国早前已向印度抛出“橄榄枝”，并对印度放宽了加入条件。

据《印度斯坦时报》5月13日报道，美国国务院称，美国认为印度加入IPEF“非常重要”，美国将印度视为参与“印太地区”经济的“重要伙伴”且已经开始和印度政府共同探讨解决IPEF的一些问题。

美国务院一发言人对《印度斯坦时报》表示，美国政府还考虑设计更“灵活和包容”的框架，让参与国可以不必加入IPEF“四大核心”的全部，这可以让印度更加灵活地加入此框架。

一位知情人士透露，印度从“积极的角度”看待该框架，并注意到印美在供应链弹性方面特别一致。印度财政部长西塔拉曼4月访美期间称“印太经济框架”是一个“绝佳的想法”。按照她的说法，美国已与印度共享该框架，而印度总理莫迪表示将给予适当考虑。

据了解，印度对框架的一些方面，特别是贸易等感到担忧。印度政府正与美国政府多部门密切接触，以了解框架的细节以及印度需要做什么。

印度政府对于“以一种灵活的方式”加入该框架持开放态度，即在某些核心领域先开始合作，同时就别的核心内容进行协商讨论。而美国政府对这种方式也颇为宽容，国务院一名发言人称“我们预计该框架内不同部分的对话将以不同的速度进行。我们将追求更长期的目标，同时也希望巩固可以在短期内达成的合作领域。”

协商或需1年以上

启动仪式虽然顺利结束，但IPEF仍然缺乏具体内容，只有反复强调的“四大支柱工作”。

据《金融时报》报道，印度尼西亚工商会主席阿尔贾德·拉斯吉德表明，现阶段很难对IPEF做出承诺，因为它“缺乏透明度”。他希望看到美国市场准入的内容出现在条款中。拜登的助手解释，该框架本身为参与国与美国密切合作“提供了一个有吸引力的机会”，这个框架的宣布仅仅代表了整个计划的开始。

美国《时代》周刊23日写道，“IPEF到底是干什么的？这个还有待弄清。启动仪式只是协商的开始，成员国们将商量出框架里的最终内容，所以目前有关IPEF的描述都是愿景式的。”

据《时代》介绍，协商将围绕“四大支柱工作”展开。在美国内部，谈判工作分给了美国贸易代表戴琪和美国商务部。

美国贸易代表将处理关于“公平贸易”支柱的谈判，包括如何保护美国工人免于失业等。商务部将监督其他三个支柱的谈判：供应链弹性、基础设施和气候变化、税收和反腐败。

一位美方官员对《时代》透露，谈判预计将持续12至18个月，对于达成一个全球性的贸易协议来说，这个时间表很激进。这位坚持匿名的官员补充道，如何在美国内部建立共识，也将是关键。

对于“印太经济框架”今天正式宣布启动，外交部发言人汪文斌23日表示，美国是不是在把经济问题政治化、武器化、意识形态化，用经济手段胁迫地区国家在中美之间选边站队，美方欠地区国家一个说法。人为制造经济脱钩、技术封锁、产业断链，加剧供应链危机，只会给世界带来严重后果，美国也不能例外。美方应当知错改错，而不是一错再错。亚太成功的密码是合作共赢，不是零和对抗。亚太应该成为和平发展的高地，而不是地缘政治的决斗场，企图把亚太阵营化、北约化、冷战化的各种阴谋都不可能得逞。试图拿一个什么框架来孤立中国，最后只会孤立自己。

责任编辑：陈琰 SN225